原標(biāo)題：馬拉松式工傷認(rèn)定“死結(jié)”何解

　　申請(qǐng)工傷認(rèn)定,難不難?

　　不難,只要填一張工傷認(rèn)定申請(qǐng)表、提供勞動(dòng)關(guān)系證明、相關(guān)病歷就可以。

　　作出一個(gè)工傷認(rèn)定,繁不繁瑣?

　　有時(shí),工傷認(rèn)定過程可能出現(xiàn)馬拉松式、持續(xù)數(shù)年之久,申請(qǐng)認(rèn)定、認(rèn)定或不予認(rèn)定、行政復(fù)議、行政訴訟……

　　為了得到一個(gè)確定或滿意的工傷認(rèn)定結(jié)論,海南省海口市馮某家人奔走了6年,湖北省武漢市徐先生的家人也已耗時(shí)近兩年。

　　從全國(guó)范圍看,工傷認(rèn)定的馬拉松式過程并不鮮見。為何會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象?如何破除這一困局?《法制日?qǐng)?bào)》記者進(jìn)行了調(diào)查走訪。

　　陷入重新認(rèn)定“循環(huán)”

　　八月盛夏,蟬聲聒噪,江漢大學(xué)里愈發(fā)寧?kù)o,偶有零星的學(xué)生頂著烈日穿行在校園。

　　“這兒就是我丈夫掉下來的地方?！敝钢鳭01教學(xué)樓B區(qū)回廊前空地,李女士告訴記者。她的丈夫徐先生,生前是江漢大學(xué)機(jī)電與建筑工程學(xué)院教師。2016年10月25日13時(shí)許,徐先生在校內(nèi)墜亡。

　　接到報(bào)警,武漢市公安局武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)(漢南區(qū))分局迅速出警。

　　2016年10月31日,武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)(漢南區(qū))公安分局湖濱派出所向李女士出具告知單:經(jīng)該分局刑偵大隊(duì)綜合勘驗(yàn),初步結(jié)論為其丈夫系高墜死亡,排除刑事案件。

　　根據(jù)教學(xué)安排,2016年10月25日15時(shí)50分,徐先生要在江漢大學(xué)J06教學(xué)樓講授《汽車貿(mào)易》課程。

　　而在前一天,徐先生因身體不適到湖北省中醫(yī)院住院治療,經(jīng)初步診斷患有焦慮性抑郁癥。

　　2016年10月25日上午,徐先生向醫(yī)生請(qǐng)假回家。午飯后,徐先生到江漢大學(xué),不久發(fā)生慘劇。

　　同年10月31日,李女士就丈夫高墜身亡一事委托江漢大學(xué)提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)。

　　2016年12月29日,武漢市人社局出具《不予認(rèn)定工傷認(rèn)定書》,認(rèn)定徐先生當(dāng)日墜亡并非工作時(shí)間,其墜亡地點(diǎn)不具備因工作意外墜亡條件,故其墜亡不能認(rèn)定系工作時(shí)間受到事故傷害,不予認(rèn)定工傷。

　　李女士不服,申請(qǐng)行政復(fù)議,湖北省人社廳維持武漢市人社局作出的不予認(rèn)定工傷決定。

　　2017年4月10日,李女士一紙?jiān)V狀將武漢市人社局和湖北省人社廳告上法庭,江漢大學(xué)為本案第三人。武昌區(qū)人民法院一審和武漢市中級(jí)人民法院二審均判決武漢市人社局?jǐn)≡V,判令重新作出工傷認(rèn)定決定。

　　同年12月25日,武漢市人社局再次作出不予認(rèn)定工傷決定書。李女士不服,向武漢市人民政府提起行政復(fù)議。

　　今年4月2日,武漢市政府撤銷了武漢市人社局的決定,責(zé)令其重新作出認(rèn)定。

　　有判決、有行政復(fù)議決定,李女士本以為可以安心地等待武漢市人社局作出予以認(rèn)定為工傷的決定了。沒想到,今年6月4日,武漢市人社局再次作出不予認(rèn)定工傷決定書。

　　李女士的遭遇,并不是個(gè)案。

　　2011年11月15日晚,海南省?？谑协偵街袑W(xué)教師馮某因連夜評(píng)改學(xué)生試卷在家猝死。?？谑腥松缇终J(rèn)為馮某在家加班工作期間病發(fā)身亡不符合“工作時(shí)間、工作崗位”這一標(biāo)準(zhǔn),作出不予認(rèn)定工傷決定書。

　　此案經(jīng)過長(zhǎng)達(dá)6年的行政訴訟、行政復(fù)議,2017年11月29日,最高人民法院裁定駁回?？谑腥松缇值脑賹徤暾?qǐng),責(zé)令其重新作出具體行政行為。

　　記者梳理發(fā)現(xiàn),在工傷認(rèn)定的行政訴訟中,法院只能判決撤銷人社部門作出的行政決定,并責(zé)令其重做,不能直接代替人社部門作出具體行政行為。上級(jí)行政機(jī)關(guān)在行政復(fù)議中,能夠直接作出具體行政行為,但鮮有如此。

　　按照法院或復(fù)議機(jī)關(guān)要求,人社部門往往會(huì)重新調(diào)查取證,提出新證據(jù),再次作出認(rèn)定決定。但囿于工傷認(rèn)定機(jī)構(gòu)調(diào)取證據(jù)的權(quán)限及有權(quán)調(diào)查部門的不愿配合,工傷認(rèn)定很容易陷入循環(huán)往復(fù)的局面。

　　認(rèn)定機(jī)構(gòu)左右為難

　　馬拉松式的工傷認(rèn)定,“困”住的不僅是申請(qǐng)認(rèn)定人,還有工傷認(rèn)定機(jī)構(gòu)。

　　“反復(fù)進(jìn)行工傷認(rèn)定,是對(duì)行政資源的浪費(fèi),但工傷認(rèn)定不是標(biāo)準(zhǔn)答案的簡(jiǎn)單判斷題,而是有事實(shí)證據(jù)和邏輯觀念作為支撐的論述題。”武漢市人社局工傷生育保險(xiǎn)處副處長(zhǎng)何軍說。

　　信息不對(duì)稱嚴(yán)重制約了工傷認(rèn)定機(jī)構(gòu)的“解題”能力。何軍表示,相對(duì)于用人單位和職工,工傷認(rèn)定機(jī)構(gòu)往往不能第一時(shí)間拿到相關(guān)信息,所知曉的初始信息很少,難以清楚完整了解和還原事件的全貌。

　　何軍舉例說,兩個(gè)人在單位里打架受傷但不報(bào)警,單位時(shí)隔3個(gè)月更有甚者到一年期限前一天再提起申請(qǐng)工傷認(rèn)定；同時(shí),為騙取工傷保險(xiǎn),用人單位與職工甚至?xí)巴\”,共同隱瞞打架事實(shí),讓工傷認(rèn)定機(jī)構(gòu)無法核實(shí)職工是如何受傷的。

　　有了報(bào)警信息,但由于表述不盡翔實(shí),有時(shí)工傷認(rèn)定機(jī)構(gòu)也“無計(jì)可施”。在進(jìn)行交通事故的工傷認(rèn)定時(shí),武漢市人社局就收到過“與狗同責(zé)”的“奇葩”責(zé)任認(rèn)定?！耙粋€(gè)人騎車上班途中,因躲避路邊竄出的狗而受傷,交警出具交通事故責(zé)任認(rèn)定書時(shí),認(rèn)定其‘與狗同責(zé)’……”何軍介紹,由于缺乏相應(yīng)的認(rèn)定權(quán)力與手段,工傷認(rèn)定機(jī)構(gòu)進(jìn)行工傷認(rèn)定時(shí)要依賴有關(guān)部門前期調(diào)查,但對(duì)方并不考慮事故是否因工作原因引起等因素。

　　武漢市人社局最近一次對(duì)徐先生墜亡作出不予認(rèn)定工傷的理由是:根據(jù)他的醫(yī)療記錄,其自2001年開始出現(xiàn)精神方面癥狀。

　　“人社部門既是工傷認(rèn)定部門,又是直接管理社?；鸬牟块T,時(shí)刻面臨著濫用職權(quán)的追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)?！焙诬姳硎?為防止國(guó)有資產(chǎn)流失,人社部門進(jìn)行工傷認(rèn)定時(shí),會(huì)想盡一切辦法去發(fā)現(xiàn)新證據(jù)。

　　對(duì)工傷認(rèn)定當(dāng)前面臨的困局,武漢市人社局工傷生育保險(xiǎn)處處長(zhǎng)趙杰也覺得很無奈。

　　現(xiàn)行規(guī)則存在漏洞

　　《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定,職工“在工作時(shí)間和工作場(chǎng)所內(nèi),因工作原因受到事故傷害的；工作時(shí)間前后在工作場(chǎng)所內(nèi),從事與工作有關(guān)的預(yù)備性或者收尾性工作受到事故傷害的”均認(rèn)定為工傷。

　　但在具體實(shí)踐中,關(guān)于“工作時(shí)間、工作場(chǎng)所、工作原因”的認(rèn)定存在較大爭(zhēng)議,行政部門與審判機(jī)關(guān)沒有統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

　　在徐先生工傷認(rèn)定案中,武漢市人社局認(rèn)為,工傷認(rèn)定中“工作時(shí)間、工作地點(diǎn)、工作原因”實(shí)際上是指職工在從事工作的過程中,因?yàn)楣ぷ髟蚴軅那樾?三個(gè)要素是相互關(guān)聯(lián)、相互印證的關(guān)系。

　　武漢中院辦案法官則認(rèn)為,不能完全囿于法律條文的字面含義狹隘地理解工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),工作時(shí)間應(yīng)包括預(yù)備性或收尾性工作,工作地點(diǎn)應(yīng)有合理區(qū)域或合理作業(yè)半徑而非傳統(tǒng)意義上狹窄的某個(gè)點(diǎn)或某個(gè)固定的作業(yè)面。

　　兩級(jí)法院的判決均認(rèn)為,徐先生事發(fā)當(dāng)日承擔(dān)該校下午的教學(xué)任務(wù),而他剛好下午一點(diǎn)左右在校園內(nèi)墜亡,應(yīng)理解為上課即履職前的準(zhǔn)備(預(yù)備性)工作,屬于“工作原因”范疇；J01-B座和J06教學(xué)樓均是學(xué)校校園內(nèi)從事與教學(xué)有關(guān)的場(chǎng)地,應(yīng)一并視為工作場(chǎng)地。

　　武漢市政府的行政復(fù)議決定則認(rèn)為,市人社局違反了行政訴訟法第71條規(guī)定,即人民法院判決被告重新作出行政行為的,被告不得以同一事實(shí)和理由作出與原行政行為基本相同的行政行為。

　　“在認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上,工傷認(rèn)定機(jī)構(gòu)每年面對(duì)數(shù)千件案件,每個(gè)類型的案件都是成百上千,要求理解和標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一,不能有單純基于個(gè)人的理解和自由裁量權(quán),那樣會(huì)造成執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的混亂,從而帶來執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)?！焙诬娬f。

　　記者了解到,現(xiàn)有《工傷保險(xiǎn)條例》存在“先天不足”——對(duì)認(rèn)定工傷的情形,采取列舉式；對(duì)不予認(rèn)定工傷的情形,也采取列舉式,這就導(dǎo)致并不能窮盡工傷認(rèn)定中的所有情形,造成了從表面看諸多“認(rèn)定與不認(rèn)定貌似都可以”的困局。

　　改革完善工傷認(rèn)定規(guī)則

　　如何破解馬拉松式的工傷認(rèn)定困局?

　　武漢大學(xué)法學(xué)院班小輝認(rèn)為,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,傳統(tǒng)全日制勞動(dòng)關(guān)系逐漸發(fā)生改變,人們的工作時(shí)間、工作地點(diǎn)、工作方式日趨靈活,給工傷認(rèn)定帶來較大挑戰(zhàn)。

　　“有些勞動(dòng)者工作方式較為自由,比如大學(xué)教師,他在家中回復(fù)工作郵件、處理工作事宜時(shí)突發(fā)疾病死亡,這種該如何界定?”班小輝認(rèn)為,在工傷認(rèn)定中不能僵化套用“工作時(shí)間、工作地點(diǎn)、工作原因”,要結(jié)合勞動(dòng)者的工作性質(zhì)和事故發(fā)生的原因進(jìn)行具體分析。

　　湖北濤實(shí)律師事務(wù)所合伙人陳珺談到,徐先生授課前墜樓身亡、馮某在家中熬夜改作業(yè)猝死都屬于工傷認(rèn)定中的“特例”,整個(gè)過程存在很多爭(zhēng)議,法律條文沒有作出明確規(guī)定,是實(shí)踐中的難點(diǎn)問題。

　　湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)陳焱光介紹,在工傷認(rèn)定中存在一個(gè)舉證責(zé)任的分配問題,其中行政機(jī)關(guān)要對(duì)被訴具體行政行為的合法性負(fù)舉證責(zé)任,但在實(shí)踐過程中缺乏明確操作標(biāo)準(zhǔn)。

　　目前,特殊情形下的工傷認(rèn)定,全國(guó)并沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

　　對(duì)此,何軍建議,基于不同性質(zhì)的工傷,可考慮建立三層次的工傷認(rèn)定——工傷事故保障、工傷意外傷害保障以及視同工傷保障,以滿足不同工傷保障需求,減少工傷認(rèn)定爭(zhēng)議。

　　記者了解到,目前,法院與行政機(jī)關(guān)在工傷認(rèn)定理念上存在差異。

　　有業(yè)內(nèi)人士表示,工傷認(rèn)定原本是一種行政確認(rèn)行為,人社部門沒有調(diào)查義務(wù),現(xiàn)在卻被要求還原事實(shí)真相,否則法院就以事實(shí)不清為由撤銷行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為。

　　何軍建議,完善工傷保險(xiǎn)立法,將《工傷保險(xiǎn)條例》從行政法規(guī)上升到法律,理清工傷認(rèn)定機(jī)制,明確“工傷認(rèn)定到底由誰(shuí)說了算”。

　　“在完善工傷立法時(shí),工傷認(rèn)定規(guī)則應(yīng)當(dāng)與靈活用工的發(fā)展趨勢(shì)相適應(yīng)?！卑嘈≥x建議,例如,對(duì)工作地點(diǎn)、工作時(shí)間的認(rèn)定,不能僅局限于傳統(tǒng)的用人單位辦公場(chǎng)所和工作時(shí)間,若勞動(dòng)者為了用人單位利益,在家中繼續(xù)從事工作,也應(yīng)當(dāng)視為工作時(shí)間和工作地點(diǎn)的延伸；此外,立法還需逐步擴(kuò)大工傷保險(xiǎn)的覆蓋范圍,積極探索靈活就業(yè)人員納入工傷保險(xiǎn)的路徑。

　　當(dāng)勞動(dòng)者遭遇勞動(dòng)傷害需要申請(qǐng)工傷認(rèn)定時(shí),班小輝建議他們按照《工傷保險(xiǎn)條例》要求,盡可能保存勞動(dòng)關(guān)系證明、醫(yī)療診斷證明等相關(guān)證據(jù),及時(shí)申請(qǐng)工傷認(rèn)定。

　　本報(bào)記者 劉志月 實(shí)習(xí)生 劉歡