2015年3月28日，內(nèi)蒙古大興安嶺圖里河林業(yè)局砍伐的最后一段木材被運下山 鄒儉樸/攝

　　“假如呼倫貝爾草原在中國歷史上是一個鬧市，那么大興安嶺則是中國歷史上一個幽靜的后院。”1960年,著名歷史學(xué)家翦伯贊走訪內(nèi)蒙古大興安嶺時，曾這樣描述。伴著外來人口的大量涌入，這個“幽靜的后院”不再幽靜。新中國成立以來，內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)累計貢獻了2億多立方米商品材和林副產(chǎn)品，但同時也被開墾出數(shù)以千萬畝的耕地，生態(tài)和涵養(yǎng)水源的功能下降。

　　經(jīng)過近一個世紀的砍伐與開墾，大興安嶺森林邊緣向北退縮200公里。如今，大興安嶺林區(qū)正站在新的歷史節(jié)點上：國有商業(yè)林全面停伐已有3年，如何清退森林功能區(qū)內(nèi)非法開墾的耕地，以鞏固林緣紅線、保護建設(shè)大興安嶺這個重要的生態(tài)安全“綠屏風(fēng)”，成為亟須考慮并解決的問題。

　　毀林開荒難遏制 國有林地遭蠶食

　　蒼莽的大興安嶺，如同雄雞昂揚向上的脊梁，橫亙于東北三省和內(nèi)蒙古之間。內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)是我國最大國有林區(qū)，歷史上這片林業(yè)生態(tài)功能區(qū)曾達10.67萬平方公里，既是北方游獵部族和游牧民族的發(fā)祥地，又是東胡、鮮卑、契丹、蒙古民族起源的搖籃。

　　20世紀50年代初，新中國百廢待興，對木材需求也與日俱增，為響應(yīng)國家號召，第一代務(wù)林人告別故鄉(xiāng)，爬冰臥雪，以人拉肩扛的方式挺進茫茫林海。

　　“那時伐木全靠彎把鋸，放倒一棵樹最少也得一個多小時?！被貞浧鹉嵌纹D苦歲月，林區(qū)首批伐木工楊風(fēng)義老人記憶猶新，“每天早上5點起床，6點上班，帶點干糧中午在山上吃，冷了烤烤火，渴了吃點雪。”

　　在這樣艱苦的條件下，新中國第一批林業(yè)開拓者在林區(qū)扎下根來。多年來，內(nèi)蒙古大興安嶺累計為國家提供2億多立方米商品材和林副產(chǎn)品，上繳稅費200多億元。上世紀五六十年代，上繳最多時曾占內(nèi)蒙古自治區(qū)財政的50%以上。

　　進了林區(qū)的人得吃飯，就得開墾種田。大量人口的涌入，失控的毀林開荒，使大興安嶺東南麓的森林被啃食殆盡。

　　“林區(qū)開發(fā)建設(shè)初期，為緩解職工生活困難問題，林業(yè)局組織人們在適當(dāng)區(qū)域，開墾一些林地種植小麥和蔬菜。”內(nèi)蒙古大興安嶺重點國有林管理局資源處處長杜彬說，當(dāng)時大量務(wù)林人及家屬涌入，最多時達50多萬人。為解決林業(yè)職工和家屬吃糧難、吃菜難問題，林區(qū)一部分區(qū)域被開成耕地。

　　到20世紀七八十年代，大量外來人口涌入聲名鵲起的大興安嶺南麓，他們拖家?guī)Э?、引親喚友，進入大楊樹、畢拉河等地，其中一些人或負案在身，或躲避超生處罰。當(dāng)?shù)匾欢雾樋诹飳Α懊ち魅丝凇庇幸恍蜗笳f法：“此地不留爺，自有留爺處，處處不留爺，爺去大楊樹。”當(dāng)時，毀林開荒因無明確禁令而失控，有些外來者為了多種些地，竟一把火將“看中”的林地付之一炬。

　　對大自然的過度索取終究要付出代價。20世紀90年代起，替代產(chǎn)業(yè)和替代物資陸續(xù)出現(xiàn)，木材在國民經(jīng)濟中的戰(zhàn)略地位逐步降低。前期過量的采伐和開荒，讓大興安嶺林業(yè)資源損失較大，19家林業(yè)局轄區(qū)內(nèi)的原始森林消失殆盡，浮現(xiàn)出“資源危機”和“經(jīng)濟危困”的“兩?！本置?。

　　“樹都采枯竭了，現(xiàn)在最大的樹以前只算得上是‘小崽’?！眻D里河林業(yè)局經(jīng)營林場的伐木工侯春才說，伐木業(yè)最輝煌時，20多棵大樹就能裝滿卡車，但到了上世紀90年代，以前“看不上”的樹也都被運下山，發(fā)往全國各地。

　　為了保障林業(yè)職工的生計，林業(yè)部門調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，進行復(fù)合經(jīng)營。當(dāng)時，大楊樹、畢拉河等林業(yè)局繼續(xù)開墾林地，種植大豆、小麥等農(nóng)作物。

　　過度采伐加上遍地開荒，風(fēng)大、雪少的惡劣天氣在林區(qū)頻頻出現(xiàn)。1998年，長江、松花江流域發(fā)生的特大洪水災(zāi)害給人們敲響警鐘，天然林保護工程開始啟動。

　　當(dāng)時，林業(yè)專家普遍認為，建國以來，東北、內(nèi)蒙古等國有林區(qū)為國家建設(shè)做出了重大貢獻，但也付出了沉重代價，林區(qū)人口急劇膨脹，經(jīng)濟負擔(dān)日趨沉重，導(dǎo)致森林資源過量采伐，天然林資源銳減，生態(tài)環(huán)境惡化。這種狀況如繼續(xù)下去，整個東北、內(nèi)蒙古地區(qū)的生態(tài)屏障將不復(fù)存在，東北大糧倉及周邊重要牧業(yè)基地將失去生態(tài)保護，會對國民經(jīng)濟及社會可持續(xù)發(fā)展帶來極大影響。對東北、內(nèi)蒙古國有林區(qū)天然林資源實行有效保護、扭轉(zhuǎn)森林資源銳減趨勢是當(dāng)務(wù)之急，刻不容緩。

　　同年，國務(wù)院明令禁止毀林開墾，但個別區(qū)域的毀林之風(fēng)依然難剎。

　　“由于長期缺乏法律依據(jù)，造成毀林開墾沒有得到有效遏制?！倍疟蛘f，直至2005年12月30日最高人民法院出臺《關(guān)于審理破壞林地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》，才明確了破壞林地資源刑事案件立案和量刑標準。

　　“雖有法律依據(jù)，但在利益驅(qū)動下，‘拱地頭’多年來仍是個頑疾。”大楊樹林業(yè)局副局長付云江表示，管護科技手段差、人員少、公路網(wǎng)密度低，給監(jiān)管帶來諸多難題，僅大楊樹林業(yè)局范圍內(nèi)，一年林業(yè)案件就達上千起?！艾F(xiàn)在‘拱地頭’很簡單，大馬力拖拉機開一圈就多出一條壟，很難看得住?！彼f。

　　停斧掛鋸逾三年 退耕還林仍艱難

　　2015年4月，油鋸的轟鳴聲最后一次傳入林海。內(nèi)蒙古大興安嶺結(jié)束漫長的采伐歷史，終于得以休養(yǎng)生息。

　　2018年春季，國家林業(yè)局和內(nèi)蒙古自治區(qū)在內(nèi)蒙古大興安嶺林區(qū)部署開展毀林開墾專項整治行動，調(diào)集300余名警力和森調(diào)技術(shù)人員，在大楊樹、畢拉河、吉文三個重點地區(qū)開展70余天的破案戰(zhàn)役，查處案件937起，收回開墾林地30219畝，起到了積極的震懾作用。但相對于總量巨大的開荒地而言，收回的退耕地只是九牛一毛，甚至不到總數(shù)的1%。

　　春夏之交，記者由興安盟烏蘭浩特市驅(qū)車一路向北，途經(jīng)扎賚特旗、扎蘭屯市、阿榮旗、莫力達瓦達斡爾族自治旗、鄂倫春自治旗等地，再度走訪大興安嶺。一路放眼望去，黑黢黢的沃野這兒一片、那兒一片，分割著成片的森林，就像得了斑禿。

　　當(dāng)?shù)馗刹咳罕娬f，大興安嶺腳下的嫰江曾是森林和草原的分界線，但前些年過度開荒，使林緣由嫩江邊不斷向北退縮。最近幾十年，大興安嶺南部林緣后退200公里左右。

　　大興安嶺問題研究專家、內(nèi)蒙古呼倫貝爾市政協(xié)原主席巴樹桓表示，目前全市耕地總量2000多萬畝，主要集中在大興安嶺林緣地帶的山前平原。“無論是林地還是林間草地，均屬森林功能區(qū)，開墾為耕地，肯定對生態(tài)造成破壞。”

　　巴樹桓認為，大興安嶺這樣的水源涵養(yǎng)功能區(qū)對國家生態(tài)安全非常重要，如果這里出了問題，下游的松遼平原很可能陷入生態(tài)災(zāi)難。

　　“大興安嶺是座涵養(yǎng)水源的‘水塔’，在森林功能區(qū)內(nèi)使用農(nóng)藥化肥，勢必對水體造成污染?！倍疟蛘f，農(nóng)業(yè)種植對于林區(qū)湖泊河流的污染不容忽視。關(guān)于農(nóng)藥化肥殘留物的去向，巴樹桓表示，一部分滲入地下，一部分揮發(fā)，一部分被植株固定吸收，還有很大一部分進入河流，磷氟等很難降解。

　　鄂倫春自治旗人大常委會主任代喜院說，最近幾十年來，大興安嶺涉農(nóng)地區(qū)大量使用農(nóng)藥，大量包裝物被丟棄于池塘、河溝、田邊，殘留農(nóng)藥造成水質(zhì)和土壤污染，廢棄塑料袋（瓶）在自然環(huán)境下不易降解，污染了環(huán)境。

　　中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所副研究員吳喬發(fā)現(xiàn)，由于大量自然植被被農(nóng)作物代替，而農(nóng)作物多為一年生草本植物，造成地表裸露時間長、水土保持能力差，抵御自然災(zāi)害的能力明顯下降。例如，2013年莫力達瓦達斡爾族自治旗等地發(fā)生較嚴重的洪災(zāi)，洪水和泥石流沖壞多處道路橋梁。雖然當(dāng)年降雨量偏大，但根據(jù)當(dāng)?shù)厝擞洃浐退馁Y料，建國以來類似的降雨量經(jīng)歷過數(shù)次，此前卻未造成如此嚴重的破壞，其主因就是毀草毀林開荒導(dǎo)致抗災(zāi)能力下降。

　　此外，森林周邊數(shù)千萬畝的耕地還給防火工作帶來巨大考驗，畢拉河、大楊樹等林業(yè)局的職工告訴記者，林業(yè)施業(yè)區(qū)基本被耕地包圍，由于周邊農(nóng)業(yè)人口較多，前幾年幾乎年年出現(xiàn)火情。

　　“林業(yè)開發(fā)和轉(zhuǎn)型過渡期內(nèi)，為解決生活生產(chǎn)困難，開荒種地不可避免。現(xiàn)在已全面停伐，國家投入巨資解決林區(qū)職工群眾收入問題，繼續(xù)耕種沒有道理，需要轉(zhuǎn)變思路?！卑蜆浠刚f，大興安嶺林區(qū)都是國有土地，與農(nóng)村集體土地概念不同，無論從法律關(guān)系還是生態(tài)意義上講，生態(tài)功能區(qū)未來都需要退耕還林還草。

　　請神容易送神難 體制混亂成主因

　　打擊毀林開荒是保護大興安嶺生態(tài)安全的重要措施，但內(nèi)蒙古大興安嶺林業(yè)功能區(qū)內(nèi)，有數(shù)百萬畝開荒地塊由于開墾時間跨度大、涉及面廣、成因復(fù)雜、問題交織、土地屬性相互矛盾，清理起來舉步維艱。耕種者背景非常復(fù)雜，目前耕種開荒地有國營農(nóng)場、林業(yè)局、個體農(nóng)戶、獵民等。

　　內(nèi)蒙古大興安嶺重點國有林管理局最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，該林區(qū)林權(quán)證范圍內(nèi)目前約有343萬畝耕地，95%的開墾林地形成于1998年以前。屬地政府已將211.33萬畝開墾林地劃入基本農(nóng)田，310.2萬畝開墾林地享受國家種糧補貼，283.39萬畝開墾林地向?qū)俚卣患{費用，10.44萬畝開墾林地核發(fā)土地使用證。

　　“按照行政權(quán)屬，林權(quán)證范圍內(nèi)的土地都是國有林地，但其他部門發(fā)放的文件、票據(jù)、證照，我們也不能視而不見。”杜彬表示，這種背景下，種了多年莊稼的林業(yè)用地，清理起來非常困難。

　　“在不同歷史時期，部分村民未經(jīng)批準開墾國有林權(quán)證內(nèi)的土地、林地，沒有得到及時有效的制止和查處?！绷謪^(qū)一些干部認為，土地是農(nóng)民的“命根子”，雖然一部分屬于非法開墾，但耕種年頭越久，清理起來越難。

　　“農(nóng)獵民認為多數(shù)耕地都是自治區(qū)政府實施一、二期農(nóng)業(yè)開發(fā)過程中，經(jīng)當(dāng)時呼倫貝爾盟行署審批同意開墾的，不應(yīng)收回或禁種。”杜彬說，由于這部分耕地實施退耕阻力太大，只能暫時叫停。

　　“農(nóng)獵民不理解，國家已給發(fā)放補貼的地為何想要收回?！倍鮽惔鹤灾纹煺k副主任王文峰表示，農(nóng)獵民認為他們的耕地有政府核發(fā)的土地使用證，已向政府上繳土地使用費，享受糧食補貼，不應(yīng)收回或禁種?！敖?jīng)自治區(qū)人大會議通過，2001年起，當(dāng)?shù)囟鄶?shù)土地都交納了土地有償使用費。在這種情況下，想說服農(nóng)戶和獵民退耕就很難了?！蓖跷姆逭f。

　　“歷史形成的農(nóng)地，不論因何開墾，已經(jīng)成了大部分農(nóng)民生活的主要來源?！倍疟蛘f，林區(qū)開墾林地涉及8個旗、市，當(dāng)?shù)卮迕翊蟛糠质峭鈦砣丝?，且已落戶成為居民、農(nóng)民，部分土地幾經(jīng)轉(zhuǎn)手，追溯追責(zé)難度很大。“總體來看，光靠林業(yè)主管部門和地方政府，解決難度很大，亟須國家層面的政策引導(dǎo)和支持?！?/p>

　　解決“增綠”與“增收”矛盾待政策破冰

　　“確實到了還生態(tài)欠賬的時候了，但‘病來如山倒、病去如抽絲’，歷史上形成的耕地，既要逐步退耕還林還草，又要考慮群眾的生計和出路，讓他們有活干、有飯吃?！焙魝愗悹柺形瘯浻诹⑿卤硎荆貏e是已經(jīng)獲得土地證和劃入基本農(nóng)田的耕地，還需要上級部門統(tǒng)籌考慮，有針對性制定政策，讓屬地政府依法依規(guī)處理。

　　杜彬等林區(qū)干部認為，已經(jīng)納入基本農(nóng)田、享受糧食補貼、向?qū)俚卣U納費用或核發(fā)土地使用證的農(nóng)地，需要上級研究決策，建議申請退出基本農(nóng)田后給予適當(dāng)補償，逐步退耕還林。沒有納入基本農(nóng)田、沒有享受糧食補貼、沒有向?qū)俚卣U納費用、沒有核發(fā)土地使用證的林地，建議根據(jù)土地耕種情況，給適當(dāng)補償后逐步退耕還林。

　　“無論是林業(yè)局還是地方政府，均需依照‘尊重歷史，照顧現(xiàn)實’的原則，對開荒的林地分情況進行處置?！焙魝愗悹柺懈笔虚L任宇江表示，對2012年以后開墾的林地，一定要堅決收回，對相關(guān)涉案人員依照黨紀國法堅決打擊，但對1998年之前形成的農(nóng)地，處理時要慎重。

　　林區(qū)干部表示，一些開荒耕地可納入國家退耕還林政策范圍，給予合理補償。在權(quán)屬性質(zhì)不變、用途嚴格管制、生態(tài)功能持續(xù)改善的前提下，由林業(yè)部門和地方擬定出臺相關(guān)政策，扶持農(nóng)戶承包林藥間作或是種植藍莓、大果沙棘、榛子等取得收益，從長遠出發(fā)解決農(nóng)戶的生計問題，緩和農(nóng)林矛盾。

　　一些林區(qū)干部擔(dān)心，由于農(nóng)林政策不夠平衡，比如種糧享受的各項政策補貼高于退耕還林等林業(yè)項目，加上耕種周期短、見效快及習(xí)慣作用，除非退耕后收入能基本與種植農(nóng)作物持平，否則耕種者很難自愿放棄耕地。

　　林區(qū)干部群眾還希望，對國有林區(qū)林緣地帶種植經(jīng)濟林給予特殊獎補政策，使種糧與務(wù)林在經(jīng)濟收入上持平，以有效解決日益升溫的農(nóng)林矛盾。（《半月談內(nèi)部版》2018年第7期 記者殷耀 鄒儉樸 于嘉）