關注特色小鎮(zhèn)“房地產化”傾向

　　◆ 截至2017年底，特色小鎮(zhèn)的數(shù)目已經升至2000多個，其中既有屬住建部、國家林業(yè)局等部門批準的小鎮(zhèn)，也有各省政府自行批準的省級特色小鎮(zhèn)，還有大量由企業(yè)主導操作的小鎮(zhèn)

　　◆ 部分地方政府建設特色小鎮(zhèn)不是發(fā)展產業(yè)，而是作為融資平臺

　　◆ 部分地方政府建設特色小鎮(zhèn)的思路存在目的不純的心態(tài)

　　◆ 中央層面還沒有明確的特色小鎮(zhèn)國家標準和評價體系

　　◆ 個別地產商有打著“特色小鎮(zhèn)”旗號拿地的沖動

　　原題《特色小鎮(zhèn)需做好“產城融合”》

　　文丨欒群 王夙（作者單位：工信部賽迪智庫政策法規(guī)研究所）

　　中央經濟工作會議在部署2018年工作時，明確提出要“引導特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展”。特色小鎮(zhèn)旨在緩解“大城市病”和為新興高端特色產業(yè)尋找成本洼地。目前，在特色小鎮(zhèn)的開發(fā)中也出現(xiàn)了一些不良現(xiàn)象，根本原因是特色小鎮(zhèn)的發(fā)展定位模糊。

　　特色小鎮(zhèn)的健康發(fā)展必須遵循“產城融合”的原則，既要通過產業(yè)發(fā)展提供支撐力量，又要兼顧城市的基本公共服務功能。行業(yè)管理部門應當在特色小鎮(zhèn)的“產城融合”中發(fā)揮“引導者”作用。

　　部分特色小鎮(zhèn)亂象頻出

　　近年來，不少地方都上馬了特色小鎮(zhèn)項目。自2016年7月份起，中央批準的特色小鎮(zhèn)數(shù)目累計為403個（其中第一批次有127個，第二批次有276個）。僅僅一年以后，根據(jù)中國房地產協(xié)會提供的數(shù)據(jù)，截至2017年底，特色小鎮(zhèn)的數(shù)目已經升至2000多個，其中既有屬住建部、國家林業(yè)局等部門批準的小鎮(zhèn)，也有各省政府自行批準的省級特色小鎮(zhèn)，還有大量由企業(yè)主導操作的小鎮(zhèn)。短時間內的小鎮(zhèn)數(shù)量如此急劇增長，反映出部分地區(qū)的小鎮(zhèn)建設已經呈現(xiàn)出“運動化”的苗頭。

　　應當看到，這種粗放式的推廣已經產生了一些問題，可能會帶來后續(xù)大量特色小鎮(zhèn)建設的爛尾現(xiàn)象，浪費各種不必要的生產要素。總結起來，可以歸納為以下兩個方面：

　　一方面，特色小鎮(zhèn)無特色或生造偽特色。特色小鎮(zhèn)的開發(fā)是對城鎮(zhèn)化的補充，但絕不是簡單的城市建設。在建的小鎮(zhèn)中存在兩種錯誤傾向。

　　一是毫無特色，將開發(fā)特色小鎮(zhèn)等同于純粹的建設城鎮(zhèn)各類基礎設施。

　　二是生搬硬造各種偽特色小鎮(zhèn)。

　　例如西部某縣，2017年，該縣和某企業(yè)簽約，投資40億元（相當于全縣1/6的年GDP）打造中國第一座電競小鎮(zhèn)。事實上，該縣屬于貧困縣，離最近的機場約150公里，沒有任何設計游戲軟件的企業(yè)，也無大專院校人力儲備，當?shù)刭Y源稟賦與電競游戲毫無關聯(lián)。

　　另一方面，房地產企業(yè)深度介入特色小鎮(zhèn)的發(fā)展。公開資料顯示，目前已經有眾多知名房地產企業(yè)紛紛與小鎮(zhèn)簽約，簽約數(shù)目高達數(shù)百個。這將使得特色小鎮(zhèn)趨向于“房地產化”。房地產企業(yè)做特色小鎮(zhèn)，可能在小鎮(zhèn)的硬件基礎設施建設上有既往經驗的支撐，但未必能夠透徹地理解和把握住當?shù)匦℃?zhèn)的“特色內涵”。

　　而且特色小鎮(zhèn)的健康存續(xù)需要持重長久的運營能力，對運營者在生態(tài)環(huán)境和社會發(fā)展層面提出了更高的認知要求。部分房地產企業(yè)未必具有平衡企業(yè)逐利和生態(tài)健康兩者關系的能力，更何況長期運營的耐心。

　　一些房地產企業(yè)如此青睞特色小鎮(zhèn)的原因在于特殊的土地獲得方式。特色小鎮(zhèn)的土地獲取不需要經過“招拍掛”，這大大減少了地產商獲得土地的成本，因此不排除個別房地產企業(yè)把簽約特色小鎮(zhèn)當成了新增土地儲備的新途徑。一旦這種地產開發(fā)特色小鎮(zhèn)的趨勢形成，會造成地價上漲、租金哄抬，最終會把特色小鎮(zhèn)里的真正特色產業(yè)排擠出去。

　　四方面原因不容忽視

　　分析這些亂象的產生，大致有以下幾方面原因。

　　其一，部分地方政府建設特色小鎮(zhèn)不是發(fā)展產業(yè)，而是作為融資平臺。部分地方政府看中了特色小鎮(zhèn)的融資效用，通過建設特色小鎮(zhèn)擴大當?shù)氐墓潭ㄙY產規(guī)模，造成本地GDP高速增長的繁榮表象，作為地方政績考核的砝碼。

　　其二，部分地方政府建設特色小鎮(zhèn)的思路存在目的不純的心態(tài)。國家管理部門最初的設想是針對那些已經自然形成一定產業(yè)規(guī)模的小鎮(zhèn)，通過政府部門后期的適當引導和規(guī)劃，建成處于“良性運營循環(huán)”中的特色小鎮(zhèn)。但是，現(xiàn)在部分地方政府把程序“顛倒過來”，想先建設小鎮(zhèn)、后引入產業(yè)。這種“筑巢引鳳”的做法固然有一定的合理性，但也有極大的不確定性。因為“筑巢”行為示范性極強但門檻并不高，各地紛紛“筑巢”，如此多的小鎮(zhèn)又怎么可能都能吸引來“鳳凰”（優(yōu)質健康的產業(yè)）。那些最終“空巢”的小鎮(zhèn)在繁華過后，只能落得“一地雞毛”。

　　其三，中央層面還沒有明確的特色小鎮(zhèn)國家標準和評價體系。面臨大量的申報，各省只能按照自己的理解各行其是。雖然2018年3月，國家發(fā)改委印發(fā)的《國家發(fā)展改革委關于實施2018年推進新型城鎮(zhèn)化建設重點任務的通知》提出，要對已公布的兩批403個全國特色小城鎮(zhèn)、96個全國運動休閑特色小鎮(zhèn)，開展定期測評和優(yōu)勝劣汰，但缺乏可操作、可執(zhí)行的具體監(jiān)管規(guī)則，尤其是沒有建立退出機制。這樣就有可能導致申報一擁而上、泥沙俱下。

　　其四，個別地產商有打著“特色小鎮(zhèn)”旗號拿地的沖動。目前，在京滬等一線城市，土地供應量被嚴格控制。在三四線城市，既有的庫存尚未完全去除。而中國的城鎮(zhèn)化仍在進行，這些地方對住宅有剛需。同時，地方政府為了發(fā)展特色小鎮(zhèn)，在土地保障、財政支持和優(yōu)化融資層面都有一定的優(yōu)惠。個別地產商可能借機以相對低廉的價格獲得土地，以建設特色小鎮(zhèn)之名行開發(fā)房地產之實。

　　堅持“產城融合”

　　一是建設特色小鎮(zhèn)要加強行業(yè)主管部門的指導。“產城融合”是特色小鎮(zhèn)的重要發(fā)展原則，如何發(fā)展獨特、合適的特色產業(yè)，如何避免無特色產業(yè)或“同質化”產業(yè)小鎮(zhèn)的泛濫，都需要行業(yè)管理部門的指導和把關。走高質量發(fā)展的新型工業(yè)化道路，拉動城鎮(zhèn)經濟增長、擴大吸納就業(yè)、完善社會保障體系，推進科技含量高、經濟效益好的行業(yè)發(fā)展，是推動特色小鎮(zhèn)建設的關鍵。行業(yè)管理部門未來一定要更加積極主動地介入到“特色小鎮(zhèn)”的頂層設計中，科學規(guī)劃、優(yōu)化配置，堅持以信息化帶動城鎮(zhèn)化高質量提升，堅持以先進制造業(yè)帶動輕工等傳統(tǒng)勞動密集型產業(yè)發(fā)展，堅持以綠色理念帶動相關地方循環(huán)經濟、節(jié)能環(huán)保產業(yè)和再制造產業(yè)發(fā)展。

　　二是特色小鎮(zhèn)要加強產業(yè)配套。合適的產業(yè)是支撐特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展的根本力量，但是僅強調產業(yè)存在是不夠的。改革開放后，我國農村地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，形成了許多專業(yè)鎮(zhèn)。但是專業(yè)鎮(zhèn)考慮的基本出發(fā)點是產業(yè)發(fā)展，只關注生產問題，解決了部分人口的就業(yè)需求，卻忽視了進駐企業(yè)的經營者和職工的生活需求，如消費、教育、醫(yī)療等。有“產”無“城”難以穩(wěn)定吸納人口，隨著城市化進程的推開，不少專業(yè)鎮(zhèn)也逐漸沒落。

　　當前，特色小鎮(zhèn)同樣面臨著能否“留得住人”的難題。根據(jù)媒體報道，在公布的第一批127個國家級特色小鎮(zhèn)中有多達35個特色小鎮(zhèn)出現(xiàn)了人口流出的困境，尤以農業(yè)地區(qū)的特色小鎮(zhèn)人口流出現(xiàn)象更為突出。背后的原因主要還是小鎮(zhèn)的基礎設施缺乏集聚力。

　　因此，特色小鎮(zhèn)一定要吸取專業(yè)鎮(zhèn)的教訓，牢牢定位“產城融合”，除了有產業(yè)本身，還必須要加強產業(yè)配套，建立便捷的交通系統(tǒng)和相應的醫(yī)療教育設施，肩負起服務于特色產業(yè)從業(yè)者各種生活需求的城鎮(zhèn)職能。

　　三是建立特色小鎮(zhèn)要嚴格對開發(fā)者的資質審核。建設特色小鎮(zhèn)要堅持市場導向為主，而房地產企業(yè)是目前最有市場實力的群體。這也是不少地方默認甚至歡迎房地產企業(yè)深度參與的根源。但地方政府和房地產企業(yè)都要清醒認識到，開發(fā)特色小鎮(zhèn)存在商業(yè)模式的客觀轉換。

　　比如，房地產企業(yè)介入特色小鎮(zhèn)的“盈利點”不再是單純的不動產基建，而是后期的小鎮(zhèn)運營維護，盈利的周期因此變長了。據(jù)媒體報道，在江蘇，每個特色小鎮(zhèn)建設大約需要新增投資30億至50億元，其對開發(fā)商的資金壓力可想而知。開發(fā)商需要全面檢視自身的融資能力、開發(fā)節(jié)奏和回款能力。當?shù)卣畡t要從嚴審查開發(fā)商的經濟實力，減小后期單純因為開發(fā)商資金鏈斷裂導致小鎮(zhèn)開發(fā)停滯的幾率。

　　四是建立特色小鎮(zhèn)的淘汰退出機制。作為特色小鎮(zhèn)的主要發(fā)源地，2017年浙江省率先實行小鎮(zhèn)的淘汰機制。淘汰的對象主要包括在產業(yè)引進、扶持和招商等方面缺乏競爭力和沒有特色產業(yè)的小鎮(zhèn)。在淘汰退出的階段劃分上，可以分為警告、降格和淘汰等不同類型。淘汰退出機制是保持特色小鎮(zhèn)競爭力的有效手段，應當與特色小鎮(zhèn)的建設一同鋪展。

　　五是慎重以PPP模式建設特色小鎮(zhèn)。PPP是政府公共部門和私人資本合作的一種形式，主要優(yōu)勢在于增加基礎設施項目的投資資金來源。但是，PPP主要適用于未來能產生穩(wěn)定收益的特定類型基礎設施與公共服務。而不少特色小鎮(zhèn)則是對傳統(tǒng)業(yè)態(tài)的創(chuàng)新，未來是否盈利具有不確定性。政府在特色小鎮(zhèn)的建設中主要仍應扮演“引導者”而非“參與者”。